La riforma dell’ordinamento finanziario delle regioni introdotta dal D. Lgs. 76/2000 ha posto il divieto di quantificare le previsioni di spesa mediante il metodo incrementale ed ha modificato la struttura del bilancio introducendo un nuovo aggregato contabile: l'unità previsionale di base (U.P.B). In questo scritto si è assunto l’obiettivo di dare risposta ad alcuni interrogativi cruciali che si pongono in sede di attuazione di tale intervento sulla struttura del bilancio: Quale criterio adottare per aggregare i capitoli in U.P.B.? Quale metodologia di pianificazione e di programmazione adottare in luogo di quella tradizionale di natura incrementale? Come collegare piani e programmi con le U.P.B.? Questi aggregati contabili devono essere individuati in corrispondenza con i programmi ed i sotto-programmi assegnati a ciascun centro di responsabilità. In particolare, i capitoli di spesa e quelli di entrata devono essere aggregati in distinte U.P.B. per ciascun programma (o sotto-programma) di impiego e, rispettivamente, di acquisizione di risorse finanziarie. Queste ultime poi, se relative a programmi omogenei, devono essere aggregate in sistemi di ordine superiore: le Funzioni-obiettivo per la sezione della spesa e le Categorie per la sezione dell’entrata. Per questa via il bilancio preventivo assume la funzione e la struttura tipiche del budget finanziario per centri di responsabilità ai quali è affidata la realizzazione di programmi di acquisizione e di impiego delle risorse e si realizza un’integrazione tra il Piano Regionale di Sviluppo (P.R.S.), i programmi annuali (budget), la mappa dei centri di responsabilità e l’articolazione della struttura del bilancio. Le unità previsionali assolvono così la funzione di collegamento logico tra gli obiettivi ed i programmi definiti dall’organo di indirizzo politico, le unità organizzative cui ne è demandata la realizzazione e il bilancio. Non si ritiene corretto, pertanto, sotto il profilo logico e metodologico il criterio adottato dallo Stato e da alcune regioni, che hanno individuato le U.P.B. in corrispondenza, rispettivamente, dei dipartimenti dei ministeri e degli assessorati riproducendo così nel bilancio la struttura organizzativa in essere. La necessità di individuare un sistema di programmazione e controllo coerente con le caratteristiche strutturali ed operative delle regioni da impiegare in luogo di quello tradizionale di natura incrementale ci ha portato, nel secondo capitolo, ad esaminare i principali sistemi e metodi di programmazione impiegati dalle amministrazioni pubbliche italiane e straniere allo scopo di coglierne limiti e potenzialità. Poiché il sistema informativo a supporto dei processi di pianificazione, programmazione e controllo di gestione deve essere coerente con le caratteristiche strutturali ed operative dell’azienda in cui deve trovare impiego, nel terzo capitolo si sono esaminate le funzioni istituzionali delle regioni, anche alla luce delle innovazioni introdotte dai recenti provvedimenti di legge in materia di decentramento amministrativo, di delega di potestà legislativa dallo Stato alle regioni e di federalismo fiscale che accresceranno significativamente le funzioni di programmazione, coordinamento ed indirizzo dell’attività di enti ed aziende delegate all’esercizio di funzioni. L'analisi ha posto in luce come il sistema contabile delle regioni dovrà essere oggetto di interventi di adeguamento affinché possa fornire le informazioni necessarie per: assumere decisioni allocative delle risorse finanziarie in funzione dei piani e dei programmi che s’intendono realizzare; effettuare attendibili previsioni dei flussi di cassa che consentano di elaborare programmi nel rispetto dei vincoli posti dal Patto interno di stabilità; monitorare costantemente la dinamica delle entrate e delle uscite in corso di esercizio allo scopo di prevenire il manifestarsi di possibili tensioni di tesoreria; misurare gli scostamenti di efficienza, di volume e di assorbimento dei costi fissi per i centri impegnati nella realizzazione dei programmi; programmare ed esercitare il controllo di gestione sui centri corrispondenti alle funzioni generali ed agli organi istituzionali; valutare ex ante la sostenibilità economico-finanziaria e la convenienza sociale e politica delle decisioni di decentramento delle funzioni amministrative agli enti locali, quantificare le risorse finanziarie da trasferire loro per contribuire alla copertura degli oneri derivanti dallo svolgimento delle suddette funzioni e, a consuntivo, misurarne i risultati conseguiti. Nel quarto capitolo si sono affrontate due problematiche cruciali: la scelta della metodologia da impiegare per la programmazione ed il controllo dell’attività delle funzioni generali e degli organi istituzionali (centri di spesa) e la corretta delimitazione dei confini del sistema, avuto riguardo ai rapporti che legano la regione con gli istituti e aziende delegate all’esercizio di funzioni ed alla prestazione di servizi. Per quanto attiene alla scelta del metodo da impiegare con riferimento all’attività delle funzioni generali e degli organi che si configurano come centri di spesa, si è posto in luce l’opportunità di distinguere la fase della pianificazione da quella della programmazione annuale. In sede di elaborazione del piano anche per queste funzioni è opportuno procedere alla quantificazione delle risorse da stanziare per adattarne la struttura al disegno strategico da attuare e per assicurarne il funzionamento ordinario in costanza d’impostazione strategica. Nella programmazione, invece, è possibile assumere come date le spese di funzionamento già quantificate dal piano, salvo che nell’esercizio non si prevedono interventi significativi sull’assetto tecnico, sull’organismo personale e sull’assetto organizzativo. Ridefinire annualmente il fabbisogno finanziario di tali organi, infatti, difficilmente produrrebbe vantaggi economici tali da compensare l’inevitabile rallentamento dei tempi di svolgimento del processo di programmazione e la sua maggiore onerosità. Questi organi, infatti, presentano natura di centri di spesa poiché assorbono risorse in misura relativamente indipendente dai programmi da realizzare nei distinti esercizi. Per essi, quindi, è più opportuno esercitare, a cadenza infra-annuale, il controllo dei tempi di esecuzione delle operazioni e dei processi, della qualità dei servizi prestati, dell’adeguatezza dell’assetto tecnico e dell’organismo personale, ecc. Grande importanza assume, inoltre, il controllo finanziario finalizzato a mantenere la spesa entro i limiti predefiniti nella fase della pianificazione strategica. Per quanto attiene alla delimitazione dei confini del sistema di pianificazione, programmazione e controllo di gestione si è posto in luce come sia opportuno mantenere in capo alla regione la definizione degli obiettivi strategici generali da assegnare agli istituti pubblici territoriali cui sono state delegate funzioni, alle aziende del sistema sanitario regionale, alle società partecipate, alle finanziarie regionali per lo sviluppo economico, alle agenzie costituite per specifiche finalità, ciò al fine di assicurare l’unitarietà d’indirizzo strategico e il coordinamento che sono necessari per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente. Il sistema di pianificazione, programmazione e controllo della regione, in particolare, deve consentire di assegnare gli obiettivi da perseguire a questi istituti ed aziende, di valutarne ex ante la fattibilità tecnica e la sostenibilità economico-finanziaria e, attraverso un adeguato sistema di reporting, misurarne il loro grado di realizzazione sia in corso d’esercizio che a consuntivo. Nel quinto capitolo, infine, si sono definiti alcuni principi-guida che si ritengono adeguati per impostare correttamente i processi di pianificazione strategica, programmazione e controllo delle regioni.
Sistemi di programmazione e controllo nella riforma dell'ordinamento contabile delle regioni
Nicolò D.
2005-01-01
Abstract
La riforma dell’ordinamento finanziario delle regioni introdotta dal D. Lgs. 76/2000 ha posto il divieto di quantificare le previsioni di spesa mediante il metodo incrementale ed ha modificato la struttura del bilancio introducendo un nuovo aggregato contabile: l'unità previsionale di base (U.P.B). In questo scritto si è assunto l’obiettivo di dare risposta ad alcuni interrogativi cruciali che si pongono in sede di attuazione di tale intervento sulla struttura del bilancio: Quale criterio adottare per aggregare i capitoli in U.P.B.? Quale metodologia di pianificazione e di programmazione adottare in luogo di quella tradizionale di natura incrementale? Come collegare piani e programmi con le U.P.B.? Questi aggregati contabili devono essere individuati in corrispondenza con i programmi ed i sotto-programmi assegnati a ciascun centro di responsabilità. In particolare, i capitoli di spesa e quelli di entrata devono essere aggregati in distinte U.P.B. per ciascun programma (o sotto-programma) di impiego e, rispettivamente, di acquisizione di risorse finanziarie. Queste ultime poi, se relative a programmi omogenei, devono essere aggregate in sistemi di ordine superiore: le Funzioni-obiettivo per la sezione della spesa e le Categorie per la sezione dell’entrata. Per questa via il bilancio preventivo assume la funzione e la struttura tipiche del budget finanziario per centri di responsabilità ai quali è affidata la realizzazione di programmi di acquisizione e di impiego delle risorse e si realizza un’integrazione tra il Piano Regionale di Sviluppo (P.R.S.), i programmi annuali (budget), la mappa dei centri di responsabilità e l’articolazione della struttura del bilancio. Le unità previsionali assolvono così la funzione di collegamento logico tra gli obiettivi ed i programmi definiti dall’organo di indirizzo politico, le unità organizzative cui ne è demandata la realizzazione e il bilancio. Non si ritiene corretto, pertanto, sotto il profilo logico e metodologico il criterio adottato dallo Stato e da alcune regioni, che hanno individuato le U.P.B. in corrispondenza, rispettivamente, dei dipartimenti dei ministeri e degli assessorati riproducendo così nel bilancio la struttura organizzativa in essere. La necessità di individuare un sistema di programmazione e controllo coerente con le caratteristiche strutturali ed operative delle regioni da impiegare in luogo di quello tradizionale di natura incrementale ci ha portato, nel secondo capitolo, ad esaminare i principali sistemi e metodi di programmazione impiegati dalle amministrazioni pubbliche italiane e straniere allo scopo di coglierne limiti e potenzialità. Poiché il sistema informativo a supporto dei processi di pianificazione, programmazione e controllo di gestione deve essere coerente con le caratteristiche strutturali ed operative dell’azienda in cui deve trovare impiego, nel terzo capitolo si sono esaminate le funzioni istituzionali delle regioni, anche alla luce delle innovazioni introdotte dai recenti provvedimenti di legge in materia di decentramento amministrativo, di delega di potestà legislativa dallo Stato alle regioni e di federalismo fiscale che accresceranno significativamente le funzioni di programmazione, coordinamento ed indirizzo dell’attività di enti ed aziende delegate all’esercizio di funzioni. L'analisi ha posto in luce come il sistema contabile delle regioni dovrà essere oggetto di interventi di adeguamento affinché possa fornire le informazioni necessarie per: assumere decisioni allocative delle risorse finanziarie in funzione dei piani e dei programmi che s’intendono realizzare; effettuare attendibili previsioni dei flussi di cassa che consentano di elaborare programmi nel rispetto dei vincoli posti dal Patto interno di stabilità; monitorare costantemente la dinamica delle entrate e delle uscite in corso di esercizio allo scopo di prevenire il manifestarsi di possibili tensioni di tesoreria; misurare gli scostamenti di efficienza, di volume e di assorbimento dei costi fissi per i centri impegnati nella realizzazione dei programmi; programmare ed esercitare il controllo di gestione sui centri corrispondenti alle funzioni generali ed agli organi istituzionali; valutare ex ante la sostenibilità economico-finanziaria e la convenienza sociale e politica delle decisioni di decentramento delle funzioni amministrative agli enti locali, quantificare le risorse finanziarie da trasferire loro per contribuire alla copertura degli oneri derivanti dallo svolgimento delle suddette funzioni e, a consuntivo, misurarne i risultati conseguiti. Nel quarto capitolo si sono affrontate due problematiche cruciali: la scelta della metodologia da impiegare per la programmazione ed il controllo dell’attività delle funzioni generali e degli organi istituzionali (centri di spesa) e la corretta delimitazione dei confini del sistema, avuto riguardo ai rapporti che legano la regione con gli istituti e aziende delegate all’esercizio di funzioni ed alla prestazione di servizi. Per quanto attiene alla scelta del metodo da impiegare con riferimento all’attività delle funzioni generali e degli organi che si configurano come centri di spesa, si è posto in luce l’opportunità di distinguere la fase della pianificazione da quella della programmazione annuale. In sede di elaborazione del piano anche per queste funzioni è opportuno procedere alla quantificazione delle risorse da stanziare per adattarne la struttura al disegno strategico da attuare e per assicurarne il funzionamento ordinario in costanza d’impostazione strategica. Nella programmazione, invece, è possibile assumere come date le spese di funzionamento già quantificate dal piano, salvo che nell’esercizio non si prevedono interventi significativi sull’assetto tecnico, sull’organismo personale e sull’assetto organizzativo. Ridefinire annualmente il fabbisogno finanziario di tali organi, infatti, difficilmente produrrebbe vantaggi economici tali da compensare l’inevitabile rallentamento dei tempi di svolgimento del processo di programmazione e la sua maggiore onerosità. Questi organi, infatti, presentano natura di centri di spesa poiché assorbono risorse in misura relativamente indipendente dai programmi da realizzare nei distinti esercizi. Per essi, quindi, è più opportuno esercitare, a cadenza infra-annuale, il controllo dei tempi di esecuzione delle operazioni e dei processi, della qualità dei servizi prestati, dell’adeguatezza dell’assetto tecnico e dell’organismo personale, ecc. Grande importanza assume, inoltre, il controllo finanziario finalizzato a mantenere la spesa entro i limiti predefiniti nella fase della pianificazione strategica. Per quanto attiene alla delimitazione dei confini del sistema di pianificazione, programmazione e controllo di gestione si è posto in luce come sia opportuno mantenere in capo alla regione la definizione degli obiettivi strategici generali da assegnare agli istituti pubblici territoriali cui sono state delegate funzioni, alle aziende del sistema sanitario regionale, alle società partecipate, alle finanziarie regionali per lo sviluppo economico, alle agenzie costituite per specifiche finalità, ciò al fine di assicurare l’unitarietà d’indirizzo strategico e il coordinamento che sono necessari per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente. Il sistema di pianificazione, programmazione e controllo della regione, in particolare, deve consentire di assegnare gli obiettivi da perseguire a questi istituti ed aziende, di valutarne ex ante la fattibilità tecnica e la sostenibilità economico-finanziaria e, attraverso un adeguato sistema di reporting, misurarne il loro grado di realizzazione sia in corso d’esercizio che a consuntivo. Nel quinto capitolo, infine, si sono definiti alcuni principi-guida che si ritengono adeguati per impostare correttamente i processi di pianificazione strategica, programmazione e controllo delle regioni.I documenti in IRIS sono protetti da copyright e tutti i diritti sono riservati, salvo diversa indicazione.
